LV Niedersachsen und Bremen - Ausgabenprojektion und Reformszenarien der Beamtenversorgung in Niedersachsen

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13.01.2010

Ausgabenprojektion und Reformszenarien der Beamtenversorgung in Niedersachsen

Neues Gutachten unterstützt BdSt-Forderung nach raschen Reformen bei Beamtenpensionen

Das Land Niedersachsen steckt nicht nur in einer Schuldenfalle. Es gerät auch immer stärker in eine Pensionsfalle. Immer größere Teile der Steuereinnahmen werden für die Versorgung der Beamtenpensionäre in den nächsten Jahren und Jahrzehnten aufzuwenden sein. Der Anstieg der Versorgungsausgaben lässt sich wegen der expansiven Einstellungspolitik der 1970er und 1980er Jahre nicht mehr aufhalten. Aber die Politik steht in der Pflicht, den Zuwachs zu dämpfen. Reformschritte, wie sie in der gesetzlichen Rentenversicherung bereits vollzogen wurden, sind hierfür wirkungsgleich zu übertragen.

Deshalb fordern wir von der niedersächsischen Landesregierung und dem Landtag eine zügige Umsetzung folgender Reformschritte:

  • Pensionsalter auf 67 anheben!
    Der spätere reguläre Pensionsbeginn mit 67 gebietet sich aus Gründen der Fairness mit Arbeitnehmern, für die ebenfalls künftig die Altersgrenze von 67 Jahren gilt.
  • Nachhaltigkeitsfaktor in die Pensionsberechnung einbauen!
    Weil die Pensionen aus laufenden Haushaltsmitteln, also insbesondere aus Steuereinnahmen finanziert werden müssen, ist es naheliegend, einen Nachhaltigkeitsfaktor in die Pensionsberechnung einzubauen, der die Entwicklung des Verhältnisses aus Pensionären und Einkommensteuerzahlern berücksichtigt.
  • Studienzeiten nicht länger berücksichtigen!
    Schließlich sollten Beamten den Arbeitnehmern auch bei der Berücksichtigung von Studienzeiten gleichgestellt werden. Das bedeutet, dass künftig Studienzeiten von niedersächsischen Beamten nicht mehr wie drei Dienstjahre zählen können.

    In einem Gutachten für den Bund der Steuerzahler Niedersachsen und Bremen haben der Freiburger Finanzwissenschaftler Prof. Dr. Bernd Raffelhüschen und seine Mitarbeiter vom Forschungszentrum Generationenverträge die zu erwartenden Versorgungsausgaben für Beamtenpensionäre bis zum Jahr 2050 errechnet sowie Reformmaßnahmen wie in der gesetzlichen Rentenversicherung und ihre diesbezüglichen Entlastungen für den Landesetat ermittelt.

    Die derzeitige Situation
    Von den 188.000 Bediensteten im unmittelbaren niedersächsischen Landesdienst haben 124.600 den Status eines Beamten. Unter den Beamten sind etwa 75.000 Lehrer und Hochschullehrer, 19.400 Polizisten und 10.600 Steuerbeamte. In der Justiz arbeiten 11.000 Beamte und Richter. 44 Prozent der aktiven Beamten sind 50 Jahre und älter. Sie werden in den nächsten 15 Jahren in Pension gehen. Eine zweite Pensionierungswelle wird um das Jahr 2038 erwartet.

    Auf Basis des Jahres 2008 ergeben sich 71.250 Versorgungsempfänger des Landes Niedersachsen. Davon sind 52.313 Ruhegehaltsempfänger, also Urheber der Versorgungszahlungen. 16.803 Personen erhalten Witwer- oder Witwengeld und 2.134 Waisengeld. Allein zwischen 1999 und 2008 erhöhten sich die Versorgungsausgaben (inklusive Beihilfe im Krankheitsfall) des Landes Niedersachsen um 43 Prozent von 1,70 Milliarden Euro auf 2,43 Milliarden Euro. 14,8 Prozent der Netto-Steuereinnahmen waren 2008 für die Beamtenversorgung aufzuwenden.

    Pensionärsquotient
    Während es immer mehr Pensionäre gibt, deren Lebenserwartung zudem steigt, sinkt aufgrund der allgemeinen demographischen Entwicklung die Zahl der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter. Prof. Raffelhüschen und seine Mitarbeiter ermittelten einen Pensionärsquotienten, der die Zahl der Pensionäre über 65 Jahre je 1.000 Einwohner im Alter von 15 bis 64 Jahren angibt. Dieser Pensionärsquotient hat im Basisjahr 2008 einen Wert von 7,7 und wird bis 2035 auf 17,9 zunehmen, um sich bis 2050 dann auf diesem hohen Niveau zu stabilisieren.

    Wert der bilanziellen Pensionsrückstellungen
    Wäre das Land Niedersachsen den für Unternehmen geltenden bilanziellen Vorschriften unterworfen, müsste es die zukünftigen Zahlungsverpflichtungen für Beamtenpensionen ausweisen. Auf der Passivseite gäbe es dann neben den Kreditverbindlichkeiten (Staatsverschuldung) den Posten „Pensionsrückstellungen“. Der Gutachter hat nun den Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden Ruhegehaltsausgaben ermittelt. Dabei wurde eine jährliche Wachstumsrate der Beamtengehälter und Pensionen in Höhe von 2 Prozent sowie ein Zinssatz von 3 Prozent unterstellt. Für die Zahlungsverpflichtungen, die das Land allein für die Ruhegehaltsempfänger (ohne Witwen- und Waisenversorgung) eingegangen ist, müsste heute ein bilanzieller Rückstellungsbetrag von 78,3 Milliarden Euro zur Verfügung stehen. Diese implizite Staatsverschuldung ist damit beinahe anderthalb mal so hoch wie die explizite ausgewiesene Landesverschuldung Niedersachsens in Höhe von rund 53,5 Milliarden Euro und kommt somit noch obendrauf. Damit wird das Ausmaß der Wechsel deutlich, die die Politik zu Lasten künftiger Generationen ausgestellt hat. In den zurückliegenden Jahren und Jahrzehnten konnte das Land als Arbeitgeber durch die Verbeamtung Kosten sparen, denn es fielen keine Sozialversicherungsbeiträge an. Die Ersparnisse sind verfrühstückt worden. Finanzielle Vorsorge für die heute und später anfallenden Pensionen ist so gut wie nicht getroffen worden.

    Reformen der gesetzlicher Rentenversicherung übertragen
    In der gesetzlichen Rentenversicherung sind mittlerweile Reformen geschlossen worden, die die Rentenleistungen auf eine halbwegs sichere Grundlage gestellt und Beitragszahler vor weiteren Belastungsverschärfungen vorerst geschützt haben. Die Gutachter haben deshalb ermittelt, wie sich eine wirkungsgleiche Übertragung der Reformschritte der gesetzlichen Rentenversicherung auf die Beamtenversorgung auswirkt. Berechnet wurden die dämpfenden Effekte in der Ausgabenentwicklung durch eine Anhebung des Pensionsalters auf 67, die Einführung eines Nachhaltigkeitsfaktors und der komplette Wegfall der Berücksichtigung der Studienzeiten auf die Pension.

    „Pension mit 67“
    Während für Bundesbeamte mittlerweile die „Pension mit 67“ eingeführt und die Übergangsphase zwischen den Jahren 2012 und 2029 analog zum Rentenrecht gestaltet wurde, gilt in Niedersachsen weiterhin die Altersgrenze von 65 Jahren für den ungeschmälerten Pensionsbezug. Es ist geradezu ein Akt der Fairness gegenüber den Arbeitnehmern, dass die Politik bei den Beamten gleichzieht. Die haushaltsentlastenden Wirkungen zeigen sich deutlich allerdings erst in 2030 (Entlastungsvolumen: 90 Millionen Euro) und den folgenden Jahren. Dies liegt an der Übergangsphase bis 2029 und an dem Umstand, dass besonders die starken Beamtenjahrgänge, die heute 50 Jahre und älter sind, von dieser Maßnahme nur im geringen Maße betroffen sind.

    Nachhaltigkeitsfaktor
    In die Rentenformel ist mittlerweile das zahlenmäßige Verhältnis zwischen Rentnern und Beitragszahlern eingebaut worden. Dieser Nachhaltigkeitsfaktor senkt das Nettorentenniveau ab, etwa wenn die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten zurückgeht oder die Zahl der Rentner schneller wächst als die der Arbeitnehmer. Für die Beamtenversorgung, die sich ja nicht aus Beitragseinnahmen sondern aus Steuereinnahmen finanziert, schlagen die Wissenschaftler nun einen Nachhaltigkeitsfaktor vor, der die Entwicklung des Verhältnisses aus Pensionären und Einkommensteuerzahlern berücksichtigt. Durch die Einführung eines solchen systemkonformen Faktors würde der Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden Ruhegehaltsausgaben von 78,3 Milliarden Euro auf 69,3 Milliarden Euro sinken. Die jährlichen Entlastungswirkungen bei den Ruhegehaltsausgaben sind beachtlich und betragen etwa allein im Jahr 2030 556 Millionen Euro. Der Minderbetrag entspricht 14,7 Prozent der Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2030.

    Das Versorgungsniveau der Beamten von zurzeit 71,75 Prozent der früheren Amtsbezüge würde sich durch den Nachhaltigkeitsfaktor langfristig auf etwa 61 Prozent verringern.

    Wegfall der Berücksichtigung von Ausbildungszeiten
    Hochschulzeiten wirken in der gesetzlichen Rentenversicherung nicht mehr rentensteigernd. Studienzeiten von niedersächsischen Beamten können dagegen wie drei Dienstjahre für die Pension wirken. Werden Beamte Arbeitnehmern künftig auch bei den Ausbildungszeiten gleichgestellt, kann dies künftig den Landeshaushalt weiter entlasten. Das Einsparvolumen hängt von verschiedenen Wirkungsannahmen ab. Es kann davon ausgegangen werden, dass im Jahr 2030 die Versorgungsausgaben um etwa 240 Milliarden Euro durch den Wegfall der Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten verringert werden können.


    Unter Berücksichtigung des BdSt-Reformvorschlages läge der Barwert bei 66,7 Mrd. Euro statt 78,3 Mrd. Euro beim Status Quo.
    Fazit

    Die Versorgungslasten werden größer. Ihre Entwicklung ist wesentlich durch die Einstellungspolitik der Vergangenheit vorgeprägt. Es muss jetzt darum gehen, den Anstieg so weit wie möglich zu dämpfen. Die vorgeschlagenen Reformmaßnahmen zeigen: Die „Pension mit 67“ ist ein Schritt in die richtige Richtung, geht aber bei weitem nicht weit genug. Die große Dämpfung auf die Ausgabenentwicklung geht von dem Nachhaltigkeitsfaktor aus. Aber auch der vollständige Wegfall von Ausbildungszeiten ist ein „Akt der Gerechtigkeit“ und bremst die künftige Ausgabenentwicklung. Niedersachsen sollte alle drei Reformschritte schnellstens umsetzen, um sich zukünftige Haushaltsspielräume zu erhalten und die zusätzlichen Belastungen der Steuerzahler zumindest zu begrenzen. Denn Beamten wird dadurch nicht mehr abverlangt als heutigen und künftigen Rentnern.

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